연구의 필요성 및 목적 혁신 거버넌스는 하나의 국가 또는 조직 내부에서 혁신 정책수립, 집행, 목표의 달성과 관련한 의사결정과 통제의 성격을 결정하는 시스템과 관행으로 정의할 수 있다. 이러한 의미의 혁신 거버넌스는 다음과 같은 이유로 더욱 중요해지고 있다. ○ 과학과 혁신이 사회의 니즈의 해결과 충족에 더욱 유의미하게 기여해야 한다는 사회적 요구가 증가하고 있고, 이에 따른 과학과 혁신에 대한 사회적 이해관계자들의 관여 증대에 따른 혁신 거버넌스의 틀과 범위가 변화하고 있다. ○ 행정시스템 내부에 소위 신공공관리론이 지속적으로 확산됨에 따라 다른 정책영역들과 마찬가지로 과학기술과 혁신 정책에서도 사회적 목표를 달성하는데 납세자의 돈을 투명하고 효율적으로 사용하라는 전반적인 압력이 증가하고 있다. ○ 지식생산과 활용방식의 변화에 따라 학문분야를 넘어서서, 그리고 기초연구와 응용연구 사이에 서로 다른 지식들과 지식생산자들을 결합시킬 필요성이 커지면서 혁신 거버넌스가 중요해지고 있다. 이러한 사회적·과학기술적 상황 변화에 따라 혁신 거버넌스는 국가마다 시점의 차이는 있지만 1970년대 말 이후 주요 선진국에서 적지 않은 변화를 겪어왔다. OECD 국가를 비롯한 주요 국가들은 사회·경제 전 영역에서 혁신정책을 국가경영의 핵심정책으로 간주하고 혁신의 위상과 역할을 강조하고 있으며, 혁신정책을 과학기술부문에 국한된 정책이 아니라 노동, 금융, 환경, 지역개발, 보건·의료 등 모든 부문별 정책의 기반을 구성하는 하부구조형 정책으로 전환하고 있다. 국가혁신시스템의 중요한 한 축을 이루는 공공부문 혁신 거버넌스의 이러한 변화는 국가혁신시스템 전반에 적지 않은 영향을 미쳤다. 본 연구의 목적은 영국, 일본, 핀란드의 혁신 거버넌스를 분석하여 이 3개 국가 공공연구시스템의 혁신 거버넌스의 주요 변화추세와 쟁점을 파악 이해하고 이를 바탕으로 우리나라 공공부문 혁신 거버넌스의 개선과 발전을 위한 정책적 시사점을 도출하는 것이다. 주요 연구내용 제2장에서는 혁신 거버넌스 분석을 위한 이론적 검토를 하며, 세부적으로는 혁신 거버넌스의 개념과 구조, 혁신 거버넌스의 기능을 논의한다. 그리고 혁신정책의 진화와 혁신 거버넌스의 주요 쟁점을 살펴본 후 혁신 거버넌스 연구의 특성과 정책학습의 의미를 짚어본다. 제3장부터 제5장은 본 연구의 3개 대상국가의 혁신 거버넌스를 분석하고 있다. 각 국가의 혁신 거버넌스를 분석하는 공통적인 분석 내용은 다음과 같다. ○ 혁신정책기조와 주요 변화 ○ 혁신 거버넌스의 구조, 특징, 평가, 시사점 ○ 주요 혁신행위자들의 역할 여기에서 분석의 초점은 연구대상 국가들의 혁신 거버넌스가 최근 어떠한 변화를 겪었는가를 살펴보고, 이러한 변화를 겪은 혁신 거버넌스의 구조, 특징, 장단점 등을 이해하는데 두었다. 마지막으로 제6장은 이러한 국가별 분석을 요약·비교하고 본 연구의 결론과 정책적 시사점을 논의하고 있다. 결론 본 연구에서 분석한 세 국가에서는 공통적으로 혁신정책의 영역이 넓어지고 그 위상이 강화되면서 환경, 에너지, 복지, 안전, 국방, 안보 영역까지 혁신과 연계시켜 논의하고 있다. 이에 따라 각 국가는 혁신 거버넌스의 고도화를 핵심의제로 삼고 있으며, 제3세대 혁신정책으로의 전환과 이를 실현하기 위한 총체적 혁신정책 설계, 정책 정합성(Coherence) 제고, 정책조정과 통합, 정부-민간의 긴밀한 협력 등이 주요 정책과제가 되고 있다. 최근 우리나라에서도 혁신 거버넌스의 중요성이 강조되고 있으나, 정책의제 형성과 운용, 총체적인 정책설계, 유기적인 행정체제 구축 등에서 더 많은 노력이 필요하다. 발전연대를 거치면서 형성되어 온 행정관료 및 전문가 중심의 하향적 정책네트워크가 여전히 강하게 자리 잡고 있으며, 유럽에서 다양하게 시도되고 있는 참여 거버넌스와는 큰 차이가 있다. 정책시스템 전환에 대한 사회적 합의가 미흡한 가운데 이루어지는 다양한 정책실험이나 체제개편 노력은 전환의 지연이나 실패로 나타날 가능성이 높다고 할 수 있다. 새롭게 시작된 혁신정책이 실효성을 가지기 위해서는 관련 제도가 정비되어야 할 뿐 아니라 관련 업무를 뒷받침하도록 끊임없는 보완조치가 필요하다. 새로운 혁신정책 설계는 쉽게 변화하지 않는 문화 형성까지 포함하고 있으며, 하드웨어적 개편에 그치는 것이 아니라 일하는 방식과 조직문화 등 소프트웨어적 변화가 뒷받침되어야 제대로 성공할 수 있다. 정책제언 첫째, 정책조정과 통합을 강조한 시스템 설계가 필요하다. 본 연구의 3개 대상국가들은 이를 위해 정책기획과 전략성을 강화하여 정책의 수직적 정합성을 강조하는 한편, 부처간 조정과 협력을 촉진함으로써 정책의 수평적 정합성을 강조하고 있다. 현재 우리나라에서는 많은 정부부처들이 관행적으로 구획된 전문영역 내에서 정책메뉴들을 만들어 내고 있기 때문에 어떤 부처가 개발한 정책이 다른 부처의 정책과 충돌하는지 아니면 상승효과를 만들어 내는지의 여부를 전체적으로 조망하고 조정할 필요가 있다. 이와 관련하여 정책조정과 통합을 달성하기 위한 다양한 정책적 노력이 시스템 차원에서 이루어져야 하며, 무엇보다도 창출된 지식과 정보들을 효과적으로 연계·종합하고 관련 정보들을 정책기획과 사업기획 과정에 반영할 수 있게 하는 ‘전략적 지식관리’(Strategic Intelligence)의 강화가 요구된다. 둘째, 국가차원의 핵심의제 발굴과 이를 실천할 관련 부처 간, 혁신주체 간 협력전략이 필요하다. 각 국가들은 정책의 정합성과 자원배분의 효율성 확보를 위해 관련 부처간 긴밀한 협력을 통해 정책의제를 제시하고 있으며, 관련 주요 부처가 공동으로 정책집행과 평가를 실시하고 있다. 최근 우리나라에서도 혁신정책의 조정과 통합의 필요성이 높아지면서 과학기술부를 부총리 부처로 격상하고 과학기술혁신본부를 설치하는 등 다양한 정책적 노력이 이루어져 왔다. 그러나 여전히 부처간 관할권 다툼과 부처 경쟁으로 획기적인 의제에 집착하는 모습을 보이고 있다. 따라서 이러한 문제점을 개선하기 위하여 각 부처의 독립성과 자율적 업무수행을 최대한 존중하되 국가전략 목표에 부합되도록 정부부처들의 업무영역과 사업들을 재배열해야 할 것이다. 셋째, 혁신 거버넌스의 중요성이다. 우리나라에서도 혁신정책 형성과정에서 다양한 부처들이 참여하고, 혁신의 공급자만이 아니라 혁신의 사용자들이 참여하게 됨으로써, 혁신 거버넌스가 중요해지고 있다. 이에 따라 정책 수요자를 비롯해 다양한 의견이 반영되고 참여할 수 있는 개방적 거버넌스가 확립되어야 하며, 비전을 공유하고 상호학습의 장을 마련할 수 있도록 관련 행위주체들과 기관들을 모두 연계하는 통합적 거버넌스가 구축되어야 한다. 이와 함께 네트워킹과 정보교환을 위한 포럼을 활성화하는 등 사회 각 분야의 지식, 관점, 가치들을 활용할 수 있도록 전문가 네트워크를 활성화하고 정책에 대한 사회적 평가를 강조하여 정책의 신뢰성과 수용성을 높여야 할 것이다. 넷째, 정책 학습(Policy Learning)의 중요성이다. 새로운 혁신 거버넌스에서는 정부부처 간의 학습, 중간조직을 통한 정부와 시민사회의 공동학습 등이 중요해지며, 동시에 정책실험과정에서 창출된 정보 및 혁신관련 정보와 지식을 효과적으로 조사·분석·종합해서 정책개발을 위하여 제공해주는 기능이 중요해지고 있다. 따라서 정책(사업)평가, 기술영향평가, 기술기획, 로드맵 등 다양한 형태의 지식·정보창출 활동을 종합해서 정책결정을 위한 전략적 지식관리 기능을 강화하는 것이 필요하다. 다섯째, 정책의 일관성(Consistency) 확보 문제이다. 우리나라의 경우, 단기적 문제해결에 치중하기보다 문제를 종합적으로 보고 근본적인 해결을 강구하며 정치변동과는 무관하게 정책의 일관성을 유지할 수 있는 시스템이 필요하다. 이를 위해서는 정책의 필요성과 파급효과에 대해 사회 전반에 걸쳐 공감대를 형성할 필요가 있으며, 특히 여러 부처들이 일괄적(Package)으로 정책을 구사해야 문제해결과 성공의 가능성을 높일 수 있다.