21세기 거버넌스(governance)시대에 들어서면서 국가의 공공정책에 시민참여, 특히 비정부단체(NGO)의 참여가 확대되고 있으며 국가보훈정책에 있어서도 이 와 같은 요구가 확산되고 있다. 그동안 국가보훈제도의 양적 질적 성장에도 불구 하고 사회 각 부문에서의 보훈제도의 확충과 정책적 배려에 대한 요구가 증대되 고 있으며, 일부 시민단체들은 폭력적 시위를 감행하기도 했다. 이 논문은 폭발적 시민참여 욕구와 보훈관련 이익집단들의 요구집중도를 제도 적으로 해결하고 보훈정책의 정통성과 보훈문화의 국민적 수용을 확립하기 위하 여 시민참여를 촉진하면서도 국가의 조정능력을 유지하는 국가중심적 거버넌스 모델을 제시하고 있다. 국가중심적 거버넌스 보훈정책 모델이란 국가의 보훈정책제도와 결정과정에 있어서 정부와 비정부단체가 함께 정책연결망(policy network)을 형성하고 국민 적 합의를 도출함에 있어서 공익을 대표하는 정부가 방향잡기와 조정의 역할을 주도하는 것이다. 일반적으로 거버넌스는 공동목적을 위해 함께 통치하고 관리한 다는 뜻으로 공공부문에 있어서 국가의 지배적 역할이 감소하고 사회참여가 증 대되는 것을 의미한다. 그러나 한국적 상황에서는 시민사회가 구미 선진국들처럼 아직 성숙되지 않은 단계에 있으므로 정부와 비정부 행위자가 대등한 역할을 하 거나 또는 시민사회 중심적 거버넌스를 구축하기에는 이른 단계이다. 따라서 보 훈정책에 있어서 시민참여를 보장하면서도 이들이 개별적 이익을 추구하거나 갈 등을 벌이는 것을 제한하고 조정하기 위해서 국가중심적 거버넌스 모델이 바람직한 것이다. 이러한 거버넌스 모델은 정부와 시민사회 또는 비정부단체 간의 협력과 융합 에 기반을 둠으로써 보훈정책연결망의 위상을 강화시켜줄 뿐만 아니라 보훈정책 이 사회의 이해관계를 흡수함으로써 집행단계에서 실질적인 통제력을 향상시키 는 효과를 얻게 한다. 과거의 공식적 법적권한에만 의존했던 보훈정책은 사회와 의 상호작용을 통해 정통성을 확보함으로써 더욱 강화 발전될 수 있으며 분권 화와 민주화를 심화시켜 궁극적으로는 정부의 능력을 향상시킬 것이다. 한국의 보훈정책은 그동안 정권적 차원에서 이용되어온 경향이 짙어 정권에 따라 많은 변화를 경험해왔으며 특히 보훈정책 대상 집단들의 변화는 한국정치 의 난맥상을 반영하고 있다. 이러한 변화와 혼돈은 국가보훈제도의 정당성에 대 해 회의를 품게 하기도 했으며, 보훈정신과 보훈문화가 국민의 일상생활에 토착 화하는데 장애가 되어왔다. “국민과 함께하는 민주주의”를 국정목표의 하나로 표 방한 노무현 정부 하에서는 국가보훈제도가 과거 정부에 의해서 독점되던 형태 에서 벗어나 시민사회의 참여에 의한 구조적 변화를 추구할 수 있는 계기를 맞 이했다고 볼 수 있다. 국가중심적 거버넌스 보훈정책모델은 국가보훈정책이 “국민과 함께하는 국가 보훈”으로 거듭날 수 있는 방안을 제시하고 있다. 보훈정책거버넌스는 정부의 배 타적 독점적 보훈정책결정구조를 근본적으로 변화시켜 공공과 민간 간의 유대관 계에 입각한 시민참여를 제도적으로 보장해준다. 즉, 보훈정책 결정과정에 있어 서 보훈정책의 심의 및 의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가의 제단계에 시민 또는 비정부단체의 참여를 법제화하는 것이다. 정부와 사회가 동반자로서 상호작 용하는 보훈정책 결정과정은 “열린 국가보훈”을 지향하면서 투명성, 객관성, 신 뢰도를 높이고 궁극적으로 보훈정책의 자율성을 높여 정권적 이해관계로부터 독 립성을 제고함으로써 국민으로부터 정통성을 인정받게 될 것이다.
Entering the era of governance in the 21st century, Korea has experienced remarkably increasing participation of the civil society, particularly NGOs, in public policy and intensified demands for participation in the government's policy for patriots and veterans affairs. Despite the development of patriots and veterans supporting system in quantity and quality, various sectors in Korean society have incessantly demanded further expansion of the system and favorable policies for patriots and veterans. Some civil groups even went into violent demonstrations. The article proposes a state-centered governance model for the patriots and veterans policy that could absorb the explosive desire for civil participation and the greater demands by interest groups related to the system that supports patriots and veterans, and enhance the public acceptance and the legitimacy of the government policy, by institutionalizing civil participation while maintaining the steering capability of the state. The state-centered governance model refers to a policy network formed by the government and non-governmental organizations with government's initiatives in steering and coordinating national consent on a public good. In general, governance means co-governing by the government and non-governmental actors in which government's dominant role diminishes while civil participation in the public sphere increases. It is, however, too early either to introduce the society-centered governance or to work on equal terms between the government and non-government organizations in Korea because the civil society in Korea is not mature so much as the ones in advanced countries in Europe. Therefore, in the Korean context, the state-centered governance model is more appropriate in order to limit and settle conflicts resulted from individual pursuit of private good by non-governmental actors, while guaranteeing civil participation in the establishment of government's policy for patriots and veterans. Such governance model not only strengthens the position of the policy network for patriots and veterans affairs, based on cooperation and harmony between the government and the civil society, but also enhances the governing capacity in the phase of policy implementation, by absorbing various interests of different social groups. The government, which relied chiefly upon the official legal rights in the past, now can ultimately consolidate its capacity to successfully develop and implement the policy for patriots and veterans affairs by obtaining legitimacy through interactions with the civil society and further promoting decentralization and democratization in the policy making process. The patriots and veterans supporting system in Korea has been fluctuated by the natures of different regimes which have politically used it for their own purpose. Particularly, the changing objectives of the system reflect the chaotic state of Korean politics. Such changes and disorder in the government's policy have made the public skeptical of the legitimacy of the system for patriots and veterans and become a barrier to setting the patriotic spirit and culture in the daily lives of the people of Korea. Now, the Roh Mu Hyun administration that advocates "democracy with the public" as one of the government's goals has an opportunity to change the structure of decision-making in the patriots and veterans supporting system with the participation of the civil society, thus overcoming the governments' monopoly on the process in the past.
Ⅰ. 거버넌스 시대의 보훈정책 Ⅱ. 보훈정책 거버넌스 모델 Ⅲ. 보훈정책결정구조와 시민참여 Ⅳ. 보훈정책 결정과정과 시민참여 Ⅴ. 참여적 보훈정책의 가능성과 한계
